Реформата во јавното обвинителство, 29 јануари 2019, ЦСИ МАНУ

ИЗВЕШТАЈ, ЗАКЛУЧОЦИ И ПРЕДЛОЗИ

од одржана расправа под наслов „Реформата на јавното обвинителство“

На ден 29 јануари 2019 година во организација на Центарот за стратегиски истражувања се одржа расправата под наслов „Реформата на јавното обвинителство“. Настанот служеше како платформа на која ќе можат да се спротистават научните аргументи како јавното обвинителство во Република Македонија треба да биде конструирано во иднина.Така, стана збор за Јавното обвинителство на Република Македонија, Вишите јавни обвинителства и Основните јавни обвинителства, но се разбира и за посебното Јавно обвинителство за организиран криминал и корупција, како и Специјалното јавно обвинителство. Учесниците на настанот, предводен и модериран од акад. Владо Камбовски, се осврнаа на повеќе аспекти од претстојното, но и перспективното законодавство (нацртите на соодветните закони кои се достапни на јавноста).

Согласно агендата, покрај акад. Владо Камбовски на расправата, според наведениот распоред, се обратија и:

проф. д-р Гордан Калајџиев, редовен професор на Правниот факултет „Јустинијан Први“,
г-ѓа Катица Јанева, Специјален јавен обвинител,
г-дин Љубомир Јовески, Јавен обвинител на Република Македонија,
д-р Тодор Витларов, јавен обвинител во Вишото јавно обвинителство во Штип,
проф. д-р Гордана Лажетиќ, редовен професор на Правниот факултет „Јустинијан Први“ и
г-дин Коле Штериев, Претседател на Советот на јавните обвинители во Република Македонија.

Отворајќи ја расправата акад. Владо Камбовски накратко ја резимираше суштината на реформата во јавното обвинителство во Република Македонија. Тој нагласи колку функционалноста на јавното обвинителство е значајна за Република Македонија, но и со колку предизвици државата се соочува во тој поглед. Според него една од основните дилеми која се јавува е како да се уреди статусот и положбата на Специјалното јавно обвинителство; тоа беше замислено како ad hoc институција, но се покажа како ефикасно во борбата со криминалот. Акад. Камбовски изрази заложба ставовите од оваа расправа да дојдат до надлежните органи кои градат политики и моделираат законодавство, така што овој извештај ќе биде доставен до Министерството за правда и останатите чинители во процесот. Тој му даде збор на проф. д-р Гордан Калајџиев.

Проф. д-р Гордан Калајџиев го започна своето излагање така што потенцираше дека не е логично да постојат повеќе нацрт-закони за Специјалното јавно обвинителство (во натамошниот текст: СЈО). Како што појасни, на владиниот портал за предлог-закони „Единствен национален регистар на прописи (ЕНЕР)“ постои еден нацрт-закон, а во јавноста се шири веста дека постојат и други. Таквиот пристап на надлежните органи ја намалува можноста за квалитетна дискусија. Понатаму, тој истакна дека реформата на јавното обвинителство е комплементарна со реформата на контраразузнавачките и безбедносните служби, односно дека овие две се поврзани. Оттаму, тој изрази надеж дека обвинителствата во иднина ќе бидат поактивни во работните групи кои подготвуваат нова регулатива поврзана со Управата за безбедност и контраразузнавање и Оперативно-техничката агенција. Говорејќи, пак, за СЈО, тој истакна дека оваа институција треба да продолжи да постои, но се јавуваат два проблеми. Прво, ако СЈО се претвори од привремена во трајна институција, тогаш Република Македонија ќе има две посебни обвинителства, имено тоа и Јавното обвинителство за гонење на организиран криминал и корупција. Затоа треба да се размисли за спојување на овие институции. Од друга страна, според него, тековниот Закон за Јавно обвинителство за гонење на кривични дела поврзани и кои произлегуваат од содржината на незаконското следење на комуникациите (во натамошниот текст: Закон за СЈО) содржи одредби според кои дел од предметите се застарени бидејќи се поминати повеќе од 18 месеци од денот на нивното преземање од Основното јавно обвинителство. Според него овој рок е преклузивен и не би требало да се менува во идната регулатива.

Следна која се обрати е Специјалната јавна обвинителка на Република Македонија, г-ѓа Катица Јанева. Таа првично се заблагодари на Македонската академија на науките и уметностите за организацијата на на настанот. Обвинителката се осврна на дилемата за начинот на кој СЈО треба да биде регулирано во иднина – дали треба да постои посебен закон за СЈО или пак одредбите треба да бидат инкорпорирани во општиот пропис, Законот за јавното обвинителство. На страна од тоа, таа се согласи со проф. д-р Гордан Калајџиев во ставот дека СЈО треба да продлжи да постои како трајна институција, односно дека во Република Македонија е потребно силно јавно обвинителство кое ќе се бави со криминалот кај носителите на високи државни функции. Таквата институција мора да ја задржи својата автономност, а да има ограничена контрола од Јавното обвинителство. Имено, Јавното обвинителство на Република Македонија да не може да ја дерогира и аброгира надлежноста над предметите, но да може да врши надзор по преставки (пр. ако граѓанинот кој поднел кривична пријава не е задоволен од постапувањето на СЈО, тој да може да се обрати до Јавното обвинителство и да побара надзор). Освен тоа, Обвинителката Јанева се осврна и на проблемот со членот 22 од тековниот Закон за СЈО според кој СЈО смее да покрене обвиненија во рок од 18 месеци од денот на преземањето на предметите од Основното јавно обвинителство. Според неа треба да се размисли што со овие предмети, односно во новиот Закон за СЈО да бидат стипулирани преодни и завршни одредби со кои ќе се прецизира дали овој рок се продолжува и истрагите на СЈО можат да резултираат со обвиненија.

Следен се обрати Јавниот обвинител на Република Македонија, г-динот Љубомир Јовески. Неговото излагање беше насочено кон проблемите во професионализацијата на јавното обвинителство во Република Македонија. Освен тоа, спомена тој, во јавните обвинителства (основни, виши и Јавното обвинителство на Република Македонија) постои сериозен недостаток на обвинители, но и на стручни соработници и други службеници. Споредбата на актите за систематизација и реалната состојба го потврдуваат тоа. Оттаму, треба да се пополнат овие работни места, како би дошле до израз капацитетите на јавното обвинителство во Република Македонија. Освен тоа, Јавниот обвинител на Република Македонија се осврна и на неколку проблеми од постојниот нацрт-закон за СЈО. Имено, СЈО не би смеело да ги застапува своите обвиненија во три степени, односно пред основните, апелационите судови и пред Врховниот суд на Република Македонија.
По него збор зеде г-динот Тодор Витларов, јавен обвинител во Вишото јавно обвинителство во Штип. Тој истакна колку неопремено е обвинителството во Република Македонија, со исклучок на СЈО, не само од аспект на човечките ресурси туку и од аспект на основните просторно-технички услови за работа. Од друга страна, според него, Законот за кривичната постапка од 2010 година ги зголемува надлежностите на обвинителот и го става во центарот на истражната постапка. Тоа е парадоксално ако се земе предвид дека станува збор за голем пораст на надлежности, а не е инвестирано доволно во обвинителството како би се сообразиле законската рамка и можностите во реалноста. Според него, имено, буџетот на обвинителствата е толку низок што тие понекогаш и не можат да дозволат обдукции во постапките, а сепак треба да одлучат дали да гонат или не. Тој го истакна и проблемот со изборот на Јавен обвинител на Република Македонија од страна на Собранието по предлог на Владата, а не од самите обвинители.
Проф. д-р Гордана Лажетиќ се обрати следна. Таа истакна дека основниот проблем во реформата на јавните обвинителства е тоа што во Република Македонија политиката е поставена над правото, поточно што политичарите го диктираат развојот на обвинителството. Според неа СЈО се покажа како успешна институција која мора да продолжи да постои во правниот поредок на Република Македонија. Она што останува е да се утврди модалитетот. Исто така, таа ги спомена предметите за кои претходно говореа г-ѓа Катица Јанева и проф. д-р Гордан Калајџиев. Според проф. д-р Лажетиќ не смее да се толкува дека веќе не смеат да се покренат обвиненија по овие предмети, поради фактот што поминале 18 месеци од денот кога СЈО ги презело од Основното јавно обвинителство. Рокот е преклузивен од аспект на тоа кој е подносител на обвинението, поточно го спречуваат СЈО да ги поднесе и застапува, но не сите обвинителства. Доколку така се толкува одредбата, според неа, политиката уште еднаш ќе триумфира над правото.
Последен во првиот дел од расправата беше г-динот Коле Штериев кој е Претседател на Советот на јавните обвинители. Тој говореше за зајакнувањето на Советот на јавните обвинители, односно за тоа дека треба да се размисли дали е адекватно 4 од 11 негови членови да бидат политички избрани, односно од Собранието на Република Македонија. Тој се осврна и на една дилема од нацрт-Законот за специјалното јавно обвинителство. Имено, според сегашниот текст, членовите на ова обвинителство се избираат од страна на Советот, но само по согласност на Специјалниот јавен обвинител (шефот на СЈО). Според него тоа е нелогично, Советот на јавни обвинители да го прашува Специјалниот јавен обвинител за изборот на членови на СЈО. Такво овластување не е познато во редовното обвинителство.
Откако завршија споменатите излагања се разви опширна дискусија во која сите наведени учесници ги противположија своите гледишта. Во текот на дискусијата за збор се јави и г-динот Станислав Пинтар кој е окружен државен обвинител и советник во Специјалното обвинителство во Љубљана, а воедно и експерт ангажиран од Европската комисија да ја помогне реформата на јавното обвинителство во Република Македонија во рамки на проектот „IPA2017/Countering Serious Crime in the Western Balkans“. Тој ги резимираше наодите и ставовите искажани на расправата и истакна неколку предлози како недостатоците во македонската законодавно-правна рамка да се надминат.

Извештајот го изработија
д-р Елена Мујоска Трпевска
м-р Константин Битраков
ЦСИ МАНУ

Заклучоци и предлози

Едногласно е мислењето на учесниците во расправата дека новиот Закон за јавно обвинителство треба што побрзо да влезе во собраниска процедура и да биде усвоен најдоцна во месец март, затоа што претставува еден од клучните предуслови за натамошни реформи во правосудството со очекувани резултати што ќе претставуваат основа за позитивна оценка на Европската комисија за определување датум за почеток на преговорите за членство на Република Македонија во ЕУ.
Расправата за нацртот на посебниот Закон за специјалното јавно обвинителство треба да продолжи пред работната група формирана од Министерството за правда за подготовка на Законот за јавно обвинителство, во правец на интегрирање на Специјалното јавно обвинителство во единствениот систем на јавното обвинителство, согласно Стратегијата за реформа на судството, со негово уредување со единствениот Закон за јавно обвнителство. Работната група што го подготвуваше Законот за јавното обвинителство треба да добие проширен мандат за таква интервенција во тој закон.
Со оглед на тоа дека уредувањето на надлежностите на Јавното обвинителство е опфатено и со законите за разузнавање, контраразузнавање и безбедност, работната група за изготвување на Законот за јавно обвинителство да Групата да ги разгледа и тие закони и да даде свои сугестии заради хоризонтална хармонизација на нивните одредби со Законот за јавно обвинителство и Законот за кривичната постапка.
Во однос на статусот, остварувањето на своите функции и ефективноста и ефикасноста на Специјалното јавно обвинителство, учесниците во расправата се едногласни во мислењето дека тоа не само што ги даде очекуваните резултати заради кои е формирано, туку и претставуваше единствена институција во најкризниот период на државата, институциите и владеењето на правото ја одржа довербата на граѓаните дека правдата е достижна и дека правото и правните институции се единствените механизми кои имаат моќ и можат да им застанат на пат и на најтешките политички насилства, злоупотреби на власта и сите форми на организиран криминал под заштита на политичките партии и власта. Поради тоа, особено поради фактот дека реформите на судството се на самите свои почетоци, застанати на легислативно рамниште, продолжувањето на функционирањето на ова обвинителство со сиот свој капацитет е неопходно не само заради расчистување на случаите на организиран криминал, корупција, изборни инкриминации, злоупотреби на службената положба и други тешки дела што ја притискаат свеста на сите граѓани и нивното чувство на загрозеност на основните човекови слободи и права од одметнати од правото политички структури, туку и заради превентивно делување во однос на опасноста институциите на правдата што треба да се реформираат да потпаднат под слични влијанија што го попречуваат остварувањето на начелото на владеење на правото.

Уредувањето на статусот и надлежностите на Специјалното јавно обвинителство со новиот Закон за јавното обвинителство треба да се заснова врз следниве принципиелни решенија:

а) Со ЗЈО се формира Специјално јавно обвинителство коешто ги обединува постојното СЈО и Основното јавно обвинителство за корупција и опрганизиран криминал, под единствен назив: Специјално јавно обвинителство за дела на висока корупција и организиран криминал.

б) Новоформираното СЈО го задржува релативно автономниот статус во однос на надлежноста (постапување во прв и втор степен) и финансирањето, но останува во хиерархиска подреденост на Државниот јавен обвинител.

в) Специјалниот јавен обвинител се именува од редот на обвинителите во СЈО од Советот на јавни обвинители, а јавните обвинители во СЈО имаат неограничен мандат. Мандатот на постојниот СЈО се продолжува за наредните пет години.

г) Специјалното јавно обвинителство продолжува да постапува по предметите според постојниот Закон (дела од и во врска со прислушувани разговори) и ја презема надлежноста на Основното јавно обвинителство за организиран криминал.

д) Со влегувањето во сила на новиот ЗЈО или во рок потребен за реорганизација на обвинителставата, престанува да важи постојниот ЗЈО.

ѓ) Со преодните одредби на новиот ЗЈО се расчистуваат спорните прашања околу постапувањето на СЈО според постојниот закон со кој е уредена неговата надлежност, посебно значењето и дејството на чл.22, врз толкување кое поаѓа од следниве стојалишта.

Прво, Законот за СЈО е во сила пет години од неговото усвојување од страна на Собранието на РМ (чл. 1 ст. 3 од Законот за СЈО). Новиот ЗЈО се донесува во тој рок и го продолжува континуитетот во примената на неговите одредби.

Второ, Јавниот обвинител кој раководи со СЈО е овластен да истражува и гони кривични дела поврзани и кои произлегуваат од содржината на неовластено следење на комуникациите (чл. 5 ст. 1 од Законот за СЈО). Независно од тоа дека е посебниот Закон за СЈО донесен во посебни политички околности, неспорно е дека СЈО својата функција ја врши во својство на државен орган кој ги гони сторителите на кривични дела и на други со закон утврдени казниви дела и врши и други работи утврдени со закон (чл. 106 ст. 1 од Уставот на РМ).

Трето, според членот 20 од Законот за СЈО, функцијата јавен обвинител кој раководи со СЈО престанува по завршувањето на сите истраги и гонења кои се во негова надлежност, од што произлегува дека нема пречки СЈО да презема предистражни и истражни дејствија и да носи јавнообвинителски одлуки согласно Законот за кривичната постапка без оглед на одредбата од членот 22 на тој закон.

Четврто, текстот на Законот за СЈО е преведуван од оригиналниот текст на англиски јазик, при што членот 22 е несоодветно преведен. Имено, делот од англискиот текст на членот 22 којшто гласи: in a period not longer than 18 months from the day when he/she assumed control over the cases and materials under his/her jurisdiction“, во македонски јазик е преведен како: „во период не подолг од 18 месеци од денот на преземањето на предметите и материјалите во негова надлежност“ наместо во период не подолг од 18 месеци од денот на воспоставување на контролата врз предметите и материјалите во нејзина надлежност“. Оттука, земајќи го предвид оригиналниот англиски текст произлегува дека 18 месеци за предметите (преземени од редовното обвинителство) и материјалите (коишто ќе бидат доставени до СЈО) започнуваат да течат од моментот кога СЈО имало увид и стекнало уверување дека од разговорот произлегуваат основи за поведување кривична постапка, односно од моментот кога воспоставило надлежност врз преземен предмет од редовното обвинителство (чл. 11 од Законот за СЈО), а не од денот кога материјалите биле доставени до СЈО.

Петто, рокот предвиден во чл.22 од ЗСЈО е процесен рок, кој не може да има никакво влијание врз застареноста на гонењето за делата од надлежност на СЈО. Тоа хипотетски значи дека дури и ако се смета дека тој рок има облигаторно дејство, не е исклучено гонењето пред кое било друго јавно обвинителство, затоа што поведувањето или запирањето на казненото гонење за дела за кои се гони по службена должност е стриктно врзано за начелата на легалитет и официјалност, а не за процесни рокови. За такво хипотетско решение нема место, покрај уважувањето на аргументот на рационалост и ефективност, и затоа што роковите кои се предвидени во ЗКП за запирање на истрагата или подигање на обвинение немаат облигаторна природа: постапката може да биде повторно отварана и продолжувана до настапување на рокот на застареност на казненото гонење.

Шесто, толкувањето на одредбата од чл.22 ЗСЈО како одредба која предвидува облигаторен рок е во спротивност со другите одредби од Законот за СЈО кои имаат начелна природа (чл.1, чл.5 и други) и го изразуваат духот на законот: ефикасно процесуирање на делата откриени со прислушуваните разговори.

Седмо, со формирањето со новиот Закон за јавно обвинителство посебно Специјално јавно обвинителство за висока корупција и организиран криминал се премостува дури и формалниот приговор заснован врз тврдењето дека по истекот на 18 месеци од „преземањето на материјалите“ СЈО не може да подига обвиненија и мора да ги запре истрагите, а дека сите предмети може и треба да бидат предадени на друго јавно обвинителство. Новото СЈО е токму такво „друго“ редовно јавно обвинителство.

Заклучоците и предлозите ги изработи:
Акад.Владо Камбовски
ЦСИ МАНУ

Агенда од настанот тука.

Галерија од настанот